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合作医疗要想取得成功，必须突破农村医疗服务体系建设的瓶颈，提高医疗卫生机构的服务能力，控制医疗服务费用。体系怎么建？能力怎么提高？费用怎么控制？试点地区提供的基本思路是，遵循政策要求，因地制宜，有效利用和合理调配农村现有卫生资源，通过规范管理，提升农村医疗卫生机构的服务能力，控制不合理费用，使农民方便就医、放心就医。
一是提升合作医疗主要服务提供方——乡镇卫生院的管理水平和服务能力
合理规划，设置定点医疗机构。按照中央“原则上每个乡（镇）应有一所卫生院”的规定，各地普遍对农村卫生资源进行整合，调整了乡镇卫生院的布局。山东东营结合行政区划调整，合理规划设置了34个乡（镇）卫生院，建设200个农村社区卫生服务站，所有农村社区卫生服务站全部实行规划布局、图纸设计、外观标识、装备要求“四统一”。
加强乡镇卫生院的建设。增加农村卫生投入，更新和配置各种检查设备及治疗仪器等硬件，改善住院条件，以满足群众的需要。同时加强医务人员的在职培训和进修学习，制定优惠政策招揽人才，鼓励大中专毕业生到乡镇卫生院工作，解决乡镇卫生院人才危机。提高技术水平，改善医德医风，让病人住得下，留得住，花钱少，治得好。去年江苏省政府把全面提高苏北地区乡镇卫生院服务能力建设列为重点工作任务，并设立了7 000万元的专项资金，对苏北地区的300所乡镇卫生院，配齐基本医疗设备，对1 000名乡镇卫生院骨干医生进行为期3～6个月的培训。江西省在去2004年拿出专项经费1000万元的基础上，2005年又新增2000万元，用以装备乡（镇）卫生院设备。同时积极探索乡（镇）卫生院改革与发展的新途径，理顺了农村卫生管理体制，全省99％的县（市、区）已完成乡（镇）卫生院人员、业务、经费上划县级卫生行政部门管理，深化用人制度和分配制度改革。同时通过城市医院支援农村卫生、免费培训乡村医生等办法，乡（镇）卫生院、村卫生室（所）服务能力明显增强。吉安市青原区乡镇卫生院“老三件”现象一去不复返，许多卫生院还配备了空调、热水器、彩电等。2005年内该省实现全省乡（镇）卫生院100％拥有“三大常规”、平产分娩基本设备、洗胃机及200mA以上X光机4类农村实用医疗设备的目标，全省60％的乡（镇）卫生院将拥有心电图机和半自动生化分析仪。全省乡（镇）卫生院诊断水平全面提高，服务能力进一步加强，农民无需出乡（镇）就能在卫生院诊断、治疗一些常见病、多发病。
进一步完善药品采购制度。各试点地区将农村合作医疗的医药用品纳入政府采购范围，完善药品购销制度，最大限度地降低医疗成本，让利于民，受惠于民。同时，发挥药品监督管理部门、物价部门的职能作用，提高药品质量，规范药品及医疗服务价格，实行由政府牵头、部门配合、农民代表共同参与管理的新格局，让参与新型合作医疗的农民群众对合作医疗基金的使用拥有充分的管理监督权，切实维护参合农民利益。
强化监管力度。加强对医疗机构的监管，提供优质医疗服务是新型农村合作医疗制度顺利推进的关键。对医疗机构的监管严格与否，医疗机构在服务中是否真正把社会效益放在首位，直接关系到政府的扶助资金能不能发挥预期实效、帮群众救急解难。鉴于此，各地卫生行政部门切实履行监督主管职能，建立管理精细、操作性强、惩处严格的制度体系；努力调动农民的维权意识，建立健全咨询、投诉和举报制度，开辟群众参与监督的各种渠道，引导鼓励他们支持合作医疗管理制度的完善。
二是推进农村卫生服务体系建设，发挥农村卫生网络的整体功能
江西省卫生厅和省财政厅联合下发《江西省提高农村卫生服务能力及新型农村合作医疗管理能力建设项目实施方案》，决定加强乡村卫生服务人员和新型农村合作医疗管理人员的培训，为乡（镇）卫生院配备硬件，提高乡（镇）卫生院应对突发公共卫生事件能力。村卫生室（所）承担着预防保健任务，是农民防治常见伤病的场所，也是新农合的基础。各地从农民群众的切身利益出发，加强村卫生室建设，加快完善村卫生室（所）功能。江西省芦溪县已建成198所村卫生所，消灭了卫生所空白村。南昌县政府对按规划新建的卫生所，实行配套1万元、改建补助2000元的政策，有力推进了村卫生所的建设，改善了卫生所条件。四川省都江堰市把乡村卫生一体化建设，作为该市卫生体制改革的突破口之一。在卫生经费减少的情况下，把经费强力下压，投入到农村去。在进行乡镇卫生院的改造和建设的同时，又按照自愿组合的原则，每三个村建成一个乡村一体化的卫生站，把原329个名为集体实为个人、技术水平低的村卫生站整合为144个一体化村卫生站，纳入乡村一体化管理，进行标准化建设。山东省宁阳县为确保新型农村合作医疗制度健康运行，以加强农村卫生服务体系建设和深化农村卫生改革为切入点，实行“政府推动，资源整合，三级联网，一体运作”，村卫生室归口乡镇卫生院“六统一”管理：机构统一设置、人员统一调配、药品统一调拨、财务统一监管、业绩统一考核、制度统一执行。农村卫生服务能力不断提高，为新型农村合作医疗打造了便捷高效的服务载体，有力地促进了新型农村合作医疗制度的可持续健康发展。
三是推进农村社区卫生服务，加强服务能力建设
江苏省出台了《关于发展农村社区卫生服务的指导意见》，要求每个建制乡镇由政府举办一所农村社区卫生服务中心，主要以乡镇卫生院为主体组建，提供预防、保健、健康教育、计划生育技术指导以及对诊断明确的常见病、多发病进行治疗和康复的“六位一体”综合服务。并将农村社区卫生服务机构作为新型农村合作医疗的主要定点医疗机构，在补偿标准与自付比例上与二、三级医疗机构拉开档次，引导病人向社区分流，降低医药费用。宁波市实施新农合制度后，将农村社区卫生服务与新农合有机结合，计划3年内完成全市乡镇卫生院改建为农村社区卫生服务中心的标准化建设。市政府将每年投入1000万元，县政府按1∶2比例配套。2004年已有52家农村社区卫生服务机构列入标准化建设。同时，制订实施基层公共卫生人员在职培训计划，整体提高农村社区卫生服务机构的服务能力。浙江嘉兴市秀洲区建立完善“小病进社区，大病进医院”的政策引导制度，规定凡在农村基层医院住院治疗的，在原有补助比例的基础上提高10个百分点，以鼓励参保者就近治疗。同时，还为60岁以上参保居民免费健康体检一次。目前这一制度已初见成效，全区住院报销人次中在区内就诊所占比例已从2004年的44%上升到2005年的50%，全区人均住院医疗费用也从3600元下降到3520元，下降2.22%，而区内就诊补偿资金占总支出的比例已从15%上升到20%。新疆加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，在不断完善新型农村合作医疗制度中，注重发展社区卫生服务，使卫生工作更加贴近群众。目前，全区已有12个地州市开展了社区卫生服务工作，社区服务机构达504个。
四是规范服务，控制医疗服务费用
为了防止实行医疗保障给农民所带来的利益被医疗费用的上涨所吞噬，各地坚持费用控制的原则，采取多种措施，严格控制医疗费用不合理增长。湖北降低医疗成本用了五招：一是规范医疗行为，控制目录外用药。2005年，湖北实行了使用贵重药品、特殊检查、特殊治疗事先审批制和住院费用一日清单制。严格执行全省统一制定的合作医疗基本用药目录，目录外用药的比例控制在15％的范围内，此举有效地控制了医疗费用的不合理增长。二是探索控制医药费用不合理增长的长效机制。长阳等县市实行部分病种的单病种最高限额付费；谷城县对参合病人住院费用实行总额控制，以2002年基线调查的人均住院费用为基准，规定参合农民人均住院费用年增长率不得超过10％，超出部分由定点医疗机构承担；当阳市坚持“五查五核实”：查病人，核实是否“冒牌”；查病情，核实是否符合补偿规定；查病历，核实有无“猫腻”；查处方，核实用药是否规范；查清单，核实是否合标准。三是强化药品管理，降低药品成本。坚持开展新型农村合作医疗药品集中采购、公开竞标和区域配送的试点，减少购销环节，降低药品购销成本。物价部门进一步加大了对药品价格的监督检查力度，及时制止各种乱涨价、乱收费情况发生。药品收入占定点医院总收入的比例大幅降低。四是引入竞争机制，合作医疗定点医疗机构实行动态管理，一年进行一次考核和确认。五是完善相关政策，合理分流病人。适当调整不同级别医疗机构就诊的起付线、补助比例和严格县市外转诊的制度，利用经济杠杆的调控作用，引导住院病人合理分流。今年以来，乡镇卫生院住院治疗的病人有了明显增加，达到了58.4％。五是加强评估检查，实施科学指导。该省要求各试点县市每月对参合农民的医疗费用及构成比进行综合分析，及时发现问题，及时整改。通过采取以上措施，截至2005年8月31日，该省大部分试点县市人均住院费用均较上年有明显下降，其中8个试点县市卫生院的人均住院费用由上年的1156.08元下降到今年的966.40元，人均减少189.68元。公安、长阳等县市的人均住院费用，已低于基线调查水平。
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